Протокол от 29.06.2021
ПРОТОКОЛ
расширенного заседания Экспертного совета по применению
законодательства о контрактной системе
29.06.2021 г. Челябинск
Повестка заседания в соответствии с планом работы Экспертного совета по применению законодательства о контрактной системе на 2021 год:
«Актуальные вопросы применения законодательства о контрактной системе в строительной сфере».
На заседании Экспертного совета по применению законодательства о контрактной системе (далее - Совет) присутствовали следующие члены Совета:
Председатель Совета – заместитель руководителя управления - начальник отдела контроля закупок для государственных и муниципальных нужд Ливончик Влада Анатольевна.
Секретарь Совета – заместитель начальника отдела контроля закупок для государственных и муниципальных нужд Кокшарова Инна Олеговна.
На заседании экспертного совета приняли участие члены совета, Прокуратура Челябинской области, представители органов государственной власти и местного самоуправлении, бюджетных учреждений г. Челябинска.
Доклады и результаты обсуждения повестки заседания Совета:
С приветственным словом выступила руководитель управления – Козлова Анна Алексеевна.
1.1 Председатель совета - Ливончик Влада Анатольевна, осветила правоприменительную практику антимонопольного органа по вопросу проведения закупок на оказания услуг строительного контроля в рамках законодательства о контрактной системе.
При проведении закупок на оказание услуг строительного контроля в рамках выполнения работ по строительству/реконструкции объекта капитального строительства, отсутствуют законодательно установленные ограничения и механизмы, которые запрещают принять участие в такой закупке участникам закупки, которые одновременно являются победителями закупки – подрядчиками по выполнению строительных работ на объекте, подлежащем контролю.
Так, антимонопольным органом рассматривалась жалоба ООО «УралСтройГрупп» на действия аукционной комиссии при проведении электронного аукциона на оказание услуг по осуществлению строительного контроля в рамках выполнения работ по объекту «Реконструкция МКОУ «СОШ с. Айлино» с целью размещения в существующем здании школы детского сада вместимостью 80 мест и общеобразовательной школы» (извещение № 0369300015521000073). Начальная (максимальная) цена контракта – 2 433 080, 00 рублей.
Комиссия антимонопольного органа поддержала действия аукционной комиссии по отстранению участника закупки на стадии рассмотрения вторых частей заявок.
Позиция Челябинского УФАС России по указанному вопросу заключается в следующем.
Согласно части 1 статьи 748 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ) заказчик вправе осуществлять контроль и надзор за ходом и качеством выполняемых работ, соблюдением сроков их выполнения (графика), качеством предоставленных подрядчиком материалов, а также правильностью использования подрядчиком материалов заказчика, не вмешиваясь при этом в оперативно-хозяйственную деятельность подрядчика.
При этом заключение договора с индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом должно преследовать цель проведения объективного и независимого контроля за осуществлением строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, вместе с тем, привлечение в качестве такого лица подрядчика, с которым заключен договор строительного подряда, приведет к нивелированию функций контроля, осуществляемых заказчиком, а, следовательно, к исполнению обязательств по контролю за ходом и качеством выполнения работ самим подрядчиком, тогда как заключение договора подряда предполагает наличие взаимных прав и обязанностей двух сторон в силу части 1 статьи 420 ГК РФ.
Аналогичная позиция выражена в письме Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (исх. № 10198-СМ/08 от 25.03.2019, № 2390-ТБ/02 от 29.01.2020).
Таким образом, исполнение функций строительного контроля заказчика может быть осуществлено субъектом, который не должен одновременно являться подрядчиком по договору строительного подряда, в противном случае исполнение указанных обязательств фактически приводит к одностороннему исполнению ряда обязательств подрядчиком, в том числе обязательств по приемке скрытых работ.
Председатель экспертного совета внес предложение следующего содержания: в связи с тем, что на законодательном уровне отсутствует единое и однозначное толкование подхода к субъектам, которые вправе осуществлять строительный контроль, в случае, если лицо, осуществляющее строительный контроль, одновременно является подрядчиком по основному объекту, в связи с чем является целесообразным внести изменения в Градостроительный кодекс РФ в части установления запрета осуществлять строительный контроль лицом, осуществляющим строительство/реконструкцию, в случае, если данное строительство/реконструкция проводятся для государственных и муниципальных нужд.
Присутствующие члены экспертного совета единогласно поддержали указанный подход в части невозможности заключения контракта с лицом, которое одновременно является лицом, осуществляющим строительство/реконструкцию объекта капитального строительства и лицом, осуществляющим строительный контроль.
1.2 Ливончик Влада Анатольевна осветила проблемы осуществления закупок на выполнение подрядных работ в части подтверждения опыта выполнения работ в рамках дополнительных требований, установленных Постановлением Правительства РФ от 04.02.2015 № 99, договорами субподряда.
В рамках контрольных мероприятий антимонопольным органом рассмотрены жалобы на действия аукционной комиссии при проведении аукционов на строительство и капитальный ремонт линейных объектов.
При рассмотрении жалоб установлено, что заказчиками предусматривались дополнительные требования к участнику закупки в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 04.02.2015 № 99.
Из совокупного прочтения положений пункта 2(1) Приложения № 1 к Постановлению № 99 следует, что в качестве опыта исполнения контракта принимаются контракты, результатом которых является построенный (реконструированный) линейный объект, на который получено разрешение на ввод объекта в эксплуатацию, за исключением если разрешение на ввод объекта в эксплуатацию не требуется в соответствии с градостроительным законодательством.
При этом, фактическое осуществление строительных работ без достижения конечного результата в виде построенного линейного объекта не является надлежащим опытом выполнения работ в рамках подтверждения требованиям, предусмотренным пунктом 2(1) Приложения № 1 к Постановлению № 99.
Аналогичный подход применим в отношении пункта 2(5) Приложения № 1 к Постановлению № 99.
Таким образом, в качестве подтверждения опыта выполнения работ в соответствии с Постановлением № 99 в случаях, предусмотренных пунктами 2(1), 2(5) допустимо подтверждать опыт выполнения работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту линейного объекта путем предоставления договоров субподряда в случае, если объем исполнения обязательств по таким договорам соответствует объему работ, предусмотренному договором генерального подряда. Кроме того, при необходимости введения объекта капитального строительства в эксплуатацию (при строительстве/реконструкции), необходимо предоставить разрешение на ввод объекта в эксплуатацию, который является результатом выполнения работ по договору.
Члены экспертного совета подтвердили наличие проблем при рассмотрении аукционными комиссиями заявок участников закупок, которые предоставляют в качестве подтверждения опыта выполнения работ договоры субподряда, при этом в ряде случаев проверка указанных договоров невозможна, так как информация о таких контрактах не размещается в единой информационной системе.
Так, представители Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области высказали мнение о необходимости внесения изменений в Закон о контрактной системе в части обязательного включения сведений о договорах субподряда в единую информационную систему в реестр заключенных контрактов (договоров). Члены экспертного совета указанное предложение поддержали.
2) Щербаков Ярослав Евгеньевич – Председатель Челябинского областного отделения Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ» осветил проблемы описания объекта закупки при проведении закупок на выполнение проектно-изыскательских работ.
Так, Щербаков Я.С. указал, что при проведении ряда закупок на выполнение проектно-изыскательских работ имеются недостатки, которые могут привести к нарушению сроков выполнения работ.
Так, в частности в технических заданиях на проектирование не предусматриваются условия о прохождении историко-культурной экспертизы, в том числе подготовка акта обследования, тогда как прохождение экспертизы является обязательным требованием в силу законодательства о контрактной системе, что свидетельствует о неясности условий исполнения контракта и в последующем может привести к невозможности прохождения экспертизы проектной документации.
При этом, Щербаков Я.С. обратил внимание, что расходы на проведение историко-культурной экспертизы также в ряде случаев не закладываются в начальную (максимальную) цену контракта, что также приводит к дополнительным финансовым затратам при исполнении контракта.
Председатель экспертного совета высказал предложение о необходимости включения обязательного условия о подготовке акта обследования и прохождении историко-культурной экспертизы в техническое задание в случае, если данное условие предусмотрено действующим законодательством.
Кроме того, в ходе выступления поднят вопрос использования при выполнении проектных работ проектной документации повторного использования, вместе с тем указанное условие может привести к дополнительным затратам по приобретению указанного проекта у автора-разработчика указанного проекта.
На заседании совета Председателем предложено обратиться с заявлением о нарушении антимонопольного законодательства в случае наличия признаков ограничения конкуренции указанными действиями заказчика.
3) Разумова Наталья Михайловна – директор Департамента права Союза строительных компаний Урала и Сибири осветила проблемы, связанные с ростом цен на строительные материалы и возможностью изменения цены контракта.
Разумовой Н.М. сообщила о резком росте цен на строительные материалы в 2021 году, в свете указанных событий выпущено совместное письмо Минфина России, Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ и Федеральной антимонопольной службы от 10 июня 2021 г. №№ 24-06-06/45785, 24044-АП/09, ПИ/47490/21 «О позиции Минфина России, Минстроя России и ФАС России по вопросу о возможности изменения цены и срока исполнения государственного контракта», вместе с тем на практике заказчики указанной возможностью пользуются редко.
Указанная ситуация на рынке строительных материалов приводит к тому, что текущие закупки признаются несостоявшимися, а в отношении заключенных контрактов подрядчики отказываются от исполнения обязательств в одностороннем порядке.
Члены экспертного совета указали, что положения пункта 8 части 1 статьи 95 Закона о контрактной системе не дают возможность внесения изменений в подрядные договоры в случае, если стоимость и срок выполнения работ менее пороговых значений, указанных в данной норме Закона о контрактной системе.
В связи с чем эффективным механизмом решения указанного вопроса является внесение изменений в пункт 8 части 1 статьи 95 Закона о контрактной в части условий, при которых допускается возможность увеличения цены контракта и срока его исполнения.
Так, Министерство строительства и инфраструктуры Челябинской области сообщило, что направило предложение о внесении изменений в пункт 8 части 1 статьи 95 Закона о контрактной системе, члены экспертного совета поддержали инициативу, выдвинутую Министерством.
4) Долгополова Ксения Андреевна – начальник отдела административного и судебного производства выступила с докладом на тему: актуальные вопросы осуществления закупок для переселения граждан из ветхоаварийного жилья. Административная практика.
В рамках выступления освещена правоприменительная практика антимонопольного органа по вопросу реализации адресных инвестиционных программ в целях переселения граждан.
Так, выявлено несколько проблем, связанных с проведением закупок и заключением контрактов в рамках реализации указанных программ, а именно в ряде случаев заказчиками используется способ приобретения жилых помещений путем инвестирования в строительство.
При этом, выбирая указанный способ заказчики размещают закупки в разрез с муниципальными адресными программами, которые предусматривают необходимость приобретения жилья в том числе путем долевого участия в строительство (пример, Златоустовский городской округ).
Кроме того, в муниципальных адресных программах указываются конкретные адресные ориентиры, в рамках которых необходимо осуществлять строительство, что на практике приводит к наличию только одного хозяйствующего субъекта, которому выдано разрешение на строительство на территории, указанной в программе.
Более того, при инвестировании земельный участок должен выбираться в рамках инвестиционного проекта, тогда как при проведении закупок не осуществляется предоставление земельного участка в рамках указанного проекта, что также противоречит требованиям действующего законодательства.
При этом, инвестирование в строительство менее защищенный механизм приобретения жилых помещений, который не предполагает регистрации права собственности на жилые помещения до введения объекта недвижимости в эксплуатации, так, например, на территории Копейского городского округа проводилась закупка путем инвестирования в строительство, в рамках которой подрядчик не осуществил строительство жилых помещений, тогда как оплата произведена заказчиком путем авансирования на 99%. В последствии указанный подрядчик включен в реестр недобросовестных поставщиков в процедуры, предусмотренной законодательством о контрактной системе.
Кроме того, антимонопольным органом принято решение о наличии антиконкурентного соглашения, в соответствии с которым на территории Златоустовского городского округа выдано разрешение на строительство многоквартирного дома одному хозяйствующему субъекту, который в последующем принял участие в закупке в качестве единственного участника.
Члены экспертного совета, присутствующие на заседании, пришли к выводу о необходимости проведения дополнительного совещания, в рамках которого необходимо сформулировать предложения о возможности проведения закупок на приобретение жилья путем инвестирования только при наличии инвестиционного проекта в рамках которого выбран земельный участок для строительства жилых помещений.
Председатель Совета В.А. Ливончик
Секретарь Совета И.О. Кокшарова