Практика Челябинского УФАС России по привлечению должностных лиц органов власти за нарушения антимонопольного законодательства

Автор: руководитель Челябинского УФАС России Анна Алексеевна Козлова

Журнал "Конкуренция и рынок", №6 / 2011 г.

С принятием «второго антимонопольного пакета» в арсенале антимонопольных органов появилось «мощное оружие» по воздействию на должностных лиц органов власти, как нарушителей антимонопольного законодательства, в виде административной ответственности (штраф на должностных лиц и их дисквалификация в судебном порядке).

Челябинским УФАС России за 2010-2011 годы возбуждено и рассмотрено уже более 70 дел в отношении должностных лиц по ст.14.9 и ч.3 ст.14.32 КоАП РФ, большинство из них прошли судебное обжалование. В результате немногие постановления устояли в суде, большинство из обжалованных отменено ввиду отсутствия либо недоказанности вины должностного лица, треть по малозначительности, остальные по иным основаниям. Анализируя практику можно выделить следующие проблемы.

Суды общей юрисдикции до сих пор не воспринимают норм антимонопольного законодательства, как это уже было с нормами законодательства о размещении заказов. Вопросов же по субъективной стороне виновных должностных лиц по делам об административных правонарушениях в сфере размещения заказов практически не возникало. Однако, рассматривая жалобы на постановления о привлечении к ответственности должностных лиц органов власти за нарушения антимонопольного законодательства по статьям 14.9 и 14.32 КоАП РФ, судьи стали тщательно исследовать наличие события правонарушения, его субъективную сторону, в том числе доказательства вины должностного лица. Этому способствовало на мой взгляд то, что первые постановления о привлечении к административной ответственности были вынесены в отношении высших должностных лиц административного центра и других крупных городов Челябинской области.

В результате сложилась противоречивая судебная практика, которую проиллюстрирую некоторыми примерами дел Челябинского УФАС России.

Например, при квалификации антимонопольным органом действий заказчика по ст.15 Закона о защите конкуренции и привлечения должностного лица к ответственности в дальнейшем по ст.14.9 КоАП РФ, у суда не возникло вопроса о том, какое должностное лицо несет ответственность и есть ли его вина.

Так, признавая виновным начальника Главного Управления лесами Челябинской области в совершении административного правонарушения по ч.1 ст.14.9, выразившегося в размещении заказов на выполнение работ по охране, защите и воспроизводству лесов с одновременной куплей продажей лесных насаждений без проведения торгов, суд исходил из того, что решение о размещении заказа принимало должностное лицо заказчика - начальник Управления. При этом суд, четко определил должностное лицо, не выделяя других виновных должностных лиц, визирующих проекты контрактов и отвечающих за размещение заказов.

Рассматривая же жалобу на постановление в отношении и.о. Главы города, подписавшего Распоряжение о выделении земельного участка без торгов, суд отменил постановление и отметил, что вина и.о.Главы города не доказана, поскольку, как он пояснил, специалисты и начальник Главного управления архитектуры и градостроительства обладали информацией о наличии\отсутствии заявок на спорный участок земли иных претендентов и должны были при необходимости предпринять меры по организации торгов. Это послужило основанием для возбуждения дела в отношении начальника Главного управления архитектуры и градостроительства и признания его виновным, но суд отменил постановление и вернул его на новое рассмотрение со следующей формулировкой: «не выяснены существенные обстоятельства, имеющие значение для дела».

Так, суд отметил, что антимонопольным органом не исследованы обстоятельства, когда именно был изготовлен и направлен и.о. Главы города проект распоряжения о выделении земельного участка без торгов, тем самым существенно нарушены процессуальные требования, что не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть административное дело. При этом не принят во внимание довод Челябинского УФАС России о том, что решение о проведении торгов Главное Управление архитектуры и градостроительства не принимает.

Таким образом, любая общая формулировка о невыяснении каких-либо обстоятельств, которые не имеют существенного значения для рассмотрения дела, могут явиться основанием для отмены постановления и возвращения его на новое рассмотрение. В данном случае, установить, когда проект был изготовлен и направлен и.о.Главы города не представилось возможным, поскольку нет исходящих и входящих номеров, документы носились специалистами нарочным, было несколько вариантов изменений и дополнений. В итоге выяснение всех этих обстоятельств затянуло рассмотрение дела и привело к невозможности их точного установления, следовательно, к недоказанности вины должностного лица, и в конечном итоге прекращению производства по делу.

При таком подходе судов ни одно должностное лицо высшего звена никогда не будет нести ответственность, поскольку в штате Администрации всегда есть Управления и отделы, в должностные обязанности начальников которых входит разработка и контроль соответствующего направления деятельности, а выяснение различных обстоятельств не приводит к установлению конкретного виновного лица. Все сомнения о виновности трактуются в пользу должностного лица, в результате Глава муниципального образования ни за что не отвечает, подписывая исполнительно –распорядительные акты.

Представляется, что такой подход не верен, ведет к безнаказанности и безответственности, поскольку законодатель, устанавливая такую серьезную административную ответственность должностных лиц (вплоть до дисквалификации) преследовал цели привлечения к ответственности не мелких чиновников, а высших должностных лиц органов власти и местного самоуправления.

В другом случае, возвращая дело об административном правонарушении на новое рассмотрение, суд исходил из того, что решение антимонопольного органа о нарушении антимонопольного законодательства вступает в силу не с даты изготовления его в полном объеме, а с даты вступления решения арбитражного суда в законную силу. Поскольку решение было обжаловано и на момент возбуждения дела об административном правонарушении и на момент его рассмотрения, решение антимонопольного органа не вступило в силу, суд сделал вывод о существенных нарушениях процессуальных норм и отменил постановление о наложении штрафа.

В этом решении суд не взял на себя ответственность и не высказался о наличии либо отсутствии события правонарушения, не вступив тем самым в возможное противоречие с решением арбитражного суда. Однако в практике есть и другие случаи.

Например, суд, отменяя постановление о наложении штрафа, отметил, что арбитражным судом отменено решение антимонопольного органа о нарушении антимонопольного законодательства, т.е. нет события правонарушения. Такое решение суд принял, несмотря на то, что антимонопольным органом решение суда обжаловано в апелляционной инстанции, следовательно, оно не вступило в законную силу, в связи с чем, у суда нет оснований для отмены постановления (с учетом логики суда о вступлении в силу решений антимонопольного органа, описанной выше). Однако, суд отменяет постановление. Теперь не ясно, можно ли возбудить и рассматривать дело по вновь открывшимся обстоятельствам, если апелляционная инстанция поддержит антимонопольный орган.

Таким образом, можно сделать выводы о необходимости четкого закрепления в КоАП РФ момента вступления в силу решения антимонопольного органа. Окончательную ясность в этом вопросе не внес и Пленум ВАС № 30, четко не указав момент вступления в силу решения антимонопольного органа в случае его обжалования в суд. Такого рода поправки в КоАП РФ должны повлечь за собой изменения и в части приостановления течения срока давности для привлечения к административной ответственности.

В следующем деле, суд, рассматривая дело об обжаловании постановления о наложении штрафа, высказывается о том, что решение арбитражного суда не имеет для него преюдициального значения и отмечает, что, по его мнению, нет события правонарушения, а также состава административного правонарушения в действиях должностного лица. Данная позиция суда представляется как минимум странной, поскольку вынося решение, суд общей юрисдикции должен учитывать решение арбитражного суда, вступившего в законную силу. Например, в другом деле, арбитражный суд учитывает мнение суда общей юрисдикции об отсутствии события правонарушения и отменяет решение Челябинского УФАС России по делу о нарушении антимонопольного законодательства со ссылкой на вступившее в законную силу решение областного суда об отсутствии события правонарушения.

Отменяя очередное постановление о наложении штрафа в отношении должностных лиц – директора организации и Главы города по ч.1, 3 ст 14.32 КоАП РФ соответственно (за нарушение ст.16 Закона о защите конкуренции), суд указал, что должностные лица с фактическими обстоятельствами дела, указанными в протоколе согласились и констатировал события правонарушения, но вину должностных лиц счел недоказанной.

Так, должностное лицо организации вину не признало, поскольку оно не является тем лицом, которое согласовывало с Администрацией муниципального образования начало выполнения работ и перекрытие дорожного движения на участке, подлежащем ремонту, задолго до подведения итогов аукциона. Обращение в Администрацию подписывалось без его ведома главным инженером, в соответствии с имеющимися у него полномочиями.

При этом при проведении административного расследования по выявлению виновных должностных лиц за согласованные действия директором общества такой информации не представлялось в антимонопольный орган, однако суд эти обстоятельства не учел, констатируя только то, что не доказана вина директора общества.

Теперь, антимонопольный орган будет возбуждать дело об административном правонарушении в отношении главного инженера, а сроки давности уже истекают. Не исключено, что суд, рассматривая дело, опять найдет какие-либо процессуальные нарушения и вернет дело на новое рассмотрение, либо отменит постановление в целом, поскольку не увидит достаточных доказательств вины. При обжаловании же решения антимонопольным органом в областной суд уже истекут сроки давности (есть практика, что, несмотря на вынесение постановления о наложении штрафа в пределах срока давности, областной суд отменяет постановление в связи с истечением его на момент рассмотрения жалобы в областном суде) и лицо опять избежит ответственности.

Аналогичная позиция по отсутствию вины была заявлена в суде по делу в отношении Главы города, который подписывая Распоряжение о перекрытии дорожного движения, не знал того, что аукцион не завершен, а контракт не заключен, поскольку в Инструкции по делопроизводству Администрации города закреплен порядок согласования проектов правовых актов всеми курирующими данные направления заместителями Главы города и начальниками Управлений. Их визы были на проекте Распоряжения и как минимум четыре должностных лица должны были в соответствии с должностными регламентами проверить спорные обстоятельства. При рассмотрении же дела должностное лицо антимонопольного органа исходило из того, что окончательное Распоряжение было подписано Главой города, следовательно, он является виновным должностным лицом.

В результате Челябинское УФАС России возбудило административные дела в отношении иных должностных лиц, которые фигурируют в пояснениях Главы города, зафиксированных судом. Теперь остается только успеть уложиться в сроки давности!

Учитывая изложенное, представляется необходимым закрепить в КоАП РФ либо в Пленуме Верховного Суда РФ, следующие положения. Если при проведении административного расследования и рассмотрении дела должностное лицо не заявляло о виновности другого должностного лица, то при рассмотрении жалоб на постановление о наложении штрафа суд не принимает иные доказательства и документы, которые не были представлены в ходе административного производства. Иначе это не исключает возможности изготовления административных и должностных регламентов и писем, подписанных иными должностными лицами, либо в ходе административного расследования не представлять соответствующие документы, затягивая расследование и вынесение постановления по делу, и последующего представления этих документов в суд.

Таким образом, практика судов по вопросам виновности должностного лица противоречива, например, в Челябинской области суд ищет основания для отмены постановлений, ссылаясь на отсутствие доказательств вины конкретного должностного лица, суды же других регионов наоборот исходят из того, что подписывая правовой акт высшее должностное лицо должно нести ответственность. В связи с чем, также следует найти общие подходы и принципы доказывания виновности должностных лиц по ст.14.9 и 14.32 КоАП и разъяснить их в Пленуме Верховного Суда РФ.

Имеются случаи, когда суд, отменяя постановление о наложении штрафа на Главу города по причине отсутствия вины, ссылается на постановления Конституционного Суда РФ, Европейский Суд и Конвенцию по правам человека, несмотря на то, что обжалованное решение антимонопольного органа по основному делу в арбитражных судах признано законным. Суд обосновывал свое решение следующей длинной и серьезной формулировкой: «При установлении административной ответственности необходимо исходить из того, что любое административное правонарушение, а равно и санкции за его совершение должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы исходя из текста нормы каждый мог предвидеть последствия своих действий. Неточность, неясность и неопределенность закона порождают возможность неоднозначного истолкования, следовательно, произвольного его применения, что противоречит конституционным принципам равенства и справедливости……в противном случае может иметь место противоречивая практика, что ослабляет гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан……..Необходимость соблюдения принципа правовой определенности также подчеркивает и Европейский Суд по правам человека при оценке положений внутригосударственного права с точки зрения общих принципов, содержащихся или вытекающих из Конвенции по защите прав человека и основных свобод». Далее суд, отметил, что отсутствие четко установленных правил поведения субъекта породило противоречивую судебную практику в разных регионах.

С такой формулировкой можно отменить любое постановление о наложении штрафа!

Дело же касалось создания Автономного учреждения и наделения его функциями органа местного самоуправления при размещении заказов для муниципальных нужд. В результате вместо процедур по законодательству о размещении заказов на ремонт и содержание дорог, реконструкцию зеленых насаждений, обслуживание и ремонт сетей, содержание дорожных ограждений и т.д эти работы выполнялись хозсубъектами по договору с Автономным учреждением. Суд пришел к выводу, что законодательство об автономных учреждениях непонятно, размыто, неясно и, следовательно, вины Главы города нет.

Далее, как известно решения районного суда об отмене постановлений о наложении штрафа можно обжаловать в областной суд. Однако в случае отмены постановления о наложении штрафа районным судом по причине отсутствия события либо состава, а также по причине малозначительности правонарушения, в областном суде могут быть отменены только те решения судов, где нарушены нормы процессуального права, а изменить постановление можно только в случае если не усиливается административное наказание ( п.2 и п.4 части 1 статьи 30.7. КоАП РФ).

В итоге обжалование решений суда не приводит к желаемому результату по причине отсутствия оснований для его отмены и принятия нового судебного акта, поскольку это повлечет ухудшение положения лица, привлекаемого к административной ответственности.

Например, отменяя постановление о наложении штрафа, областной суд указал, что решение районного суда не может быть отменено по мотиву несогласия с выводами, изложенными в решении суда, поскольку материалы дела и доводы жалобы не содержат сведений о том, что судом при рассмотрении данного дела были допущены существенные нарушения процессуальных требований, предусмотренных КоАП РФ, которые не позволили всесторонне и полно рассмотреть дело.

При таких обстоятельствах областной суд, соглашаясь с правильностью выводов, изложенных в постановлении о привлечении к административной ответственности, не усматривает оснований для отмены решения районного суда и принятия нового судебного акта, поскольку это повлечет ухудшение положения лица, привлекаемого к административной ответственности.

В результате право на обжалование должностным лицом, вынесшим постановление о наложении штрафа, предусмотренное КоАП РФ, не может быть реализовано в полном объеме, поскольку несмотря ни на какие обстоятельства резолютивная часть решения суда первой инстанции, по сути, не может быть изменена.

Данные примеры показывают, что порядок привлечения к ответственности должностных лиц существенно отличается от порядка привлечения к ответственности юридических лиц в части доказывания вины должностного лица, события правонарушения и т.д. Следовательно, без внесения изменений в КоАП РФ, обобщения практики Верховным Судом РФ, а также без соответствующего понимания со стороны судов общественной опасности нарушений антимонопольного законодательства и необходимости привлечения к ответственности высших должностных лиц органов власти, не представляется возможным эффективно использовать механизм административной ответственности как инструмент пресечения и предупреждения нарушений антимонопольного законодательства.