Административная ответственность должностных лиц за утверждение конкурсной документации, документации об аукционе, документации о проведении запроса предложений, определение содержания извещения о проведении запроса котировок с нарушением требований...
Привлечение виновных должностных лиц к административной ответственности за нарушение законодательства о контрактной системе при осуществлении закупок является неотъемлемым элементом контрольных функций антимонопольного органа и направлено на профилактику и дальнейшее недопущение нарушений законодательства о контрактной системе со стороны заказчиков, уполномоченных органов, работников контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок.
Наиболее распространенным составом административного правонарушения, применяемым Управлением Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее – Челябинское УФАС России, антимонопольный орган) является часть 4.2 статьи 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), поскольку указанный состав является универсальным и охватывает множество действий заказчиков, уполномоченных органов, работников контрактных служб, контрактных управляющих, связанных с нарушением законодательства о контрактной системе.
Следует уделить особое внимание рассмотрению вопроса о позиции судов общей юрисдикции относительно применения статьи 2.9 КоАП РФ.
Суды общей юрисдикции при рассмотрении жалоб должностных лиц на постановления о привлечении к административной ответственности Челябинского УФАС России отмечают, что при совершении административных правонарушений, предусмотренных частью 4.2 статьи 7.30 КоАП РФ нарушение прав и законных интересов лежит в плоскости публично-правовых отношений, несоблюдение заказчиками требований законодательства о контрактной системе нарушает единый действующий правопорядок, единообразное применение закона, умаляет авторитет государственных органов, нарушает интересы государства, которое должно обеспечивать исполнение закона в интересах общества, а также нарушает права добросовестных участников проведения аукциона, в связи с чем применение малозначительности недопустимо лишь на том основании, что не нарушены права и законные интересы конкретных лиц (например, решение Калининского районного суда г. Челябинска от 07.10.2015 № 12-411/2015).
При этом суды отмечают, что статья 2.9 КоАП РФ не предписывает обязательность освобождения от административной ответственности за все малозначительные правонарушения, а предоставляет только право принять такое решение (по делу об административном правонарушении от 6 марта 2015 № 7.30-4.2/320-14, по делу об административном правонарушении от 18 июня 2015 № 7.30-4.2/61-15).
Вместе с тем, ряд судебных позиций отражают подход, в соответствии с которым исполнение предписания антимонопольного органа, однократность привлечения к административной ответственности, отсутствие вредных последствий, является основанием для применения малозначительности, так как устное замечание как мера порицания за формальное совершение вменяемого правонарушения является достаточной мерой ответственности (решения Златоустовского городского суда Челябинской области от 15.05.2015 № 12-105/2014, Центрального районного суда г. Челябинска от 22.05.2015 № 12-190/2015, Металлургического районного суда г. Челябинска от 24.09.2015 № 12-146/2015, Курчатовского районного суда г. Челябинска от 20.08.2015 № 12-265/2015, Ашинского городского суда от 15.09.2015 № 12-66/2015, Кыштымского городского суда Челябинской области от 08.09.2015 № 12-61/2015).
Таким образом, суды исходят из того, что категория малозначительности является оценочной и определяется в каждом конкретном случае с учетом выявленных обстоятельств.
Отметим, что в 2015 году позиция судов общей юрисдикции относительно применения статьи 2.9 КоАП РФ изменилась, при вынесении решений судами учитываются сведения о повторном совершении административного правонарушения, а также дается более подробная оценки наличию состава административного правонарушения, что имеет важную роль для формирования практики применения антимонопольным органом законодательства о контрактной системе.
Так, например, в решениях судов по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении от 18 декабря 2014 № 7.30-4.2/279-14, по делу об административном правонарушении от 12 мая 2015 № 7.30-4.2/54-15 сделан вывод о том, что заказчиком утверждена документация об аукционе, не содержащая в проекте контракта сведения о количестве приобретаемого товара, что в итоге привело к заключению контракта путем включения в него количества товара, тогда как это не предусмотрено частью 2 статьи 70 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе).
2. В решении Троицкого районного суда Челябинской области от 12.05.2015 № 12-11/2015 указано, что опубликование закупки, не соответствующей размещенному плану-графику закупки в части предмета закупки и цены контракта, является нарушением законодательства о контрактной системе и не обеспечивает принцип информационной открытости контрактной системы.
3. Суды общей юрисдикции поддерживают также позицию антимонопольного органа в части необходимости указания в документации о закупке единых требований к участникам закупки и вытекающие их них требований к составу второй части заявки, что продиктовано необходимостью указания, как в документации, так и извещении о проведении электронного аукциона, максимально четких и прозрачных сведений, позволяющих участнику закупки надлежащим образом оформить заявку и принять участие в аукционе на конкурентных началах (например: отсутствие конкретных требований к участнику закупки по пункту 1 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе, необоснованное установление требований по пункту 8 части 1 статьи 31 в части приобретения заказчика прав на результаты интеллектуальной деятельности, требование о предоставлении документов, подтверждающих принадлежность участника закупки к субъектам, предусмотренным статьями 28-30 Закона о контрактной системе).
При этом акцентируют внимание, что отсутствие конкретных сведений о требованиях к участнику закупки может привести к невозможности потенциальным участникам оценить свое соответствие требованиям заказчика (по делу об административном правонарушении от 15 декабря 2014 № 7.30-4.2/289-14, по делу об административном правонарушении от 7 мая 2015 № 7.30-4.2/100-15, решение Ашинского городского суда Челябинской области от 01.06.2015 № 12-33/2015, решение Челябинского областного суда от 18.06.2015 № 7-605/2015, решение Челябинского областного суда от 03.07.2015 № 7-659/2015).
Так, решением Центрального районного суда г. Челябинска от 15.12.2014 № 12-623/2014 подтверждена позиция должностного лица Челябинского УФАС России о невозможности установления требований к участникам закупки о наличии свидетельства саморегулируемой организации о допуске к конкретным видам работ, а необходимости указания требования о наличии свидетельства саморегулируемой организации по допуску к работам по пункту 13 Приказа Минрегиона РФ от 30.12.2009 № 624 «Об утверждении Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства») при осуществлении закупки на выполнение работ по проектированию капитального ремонта нежилого здания.
4. Постановлением должностного лица Челябинского УФАС России привлечено к административной ответственности должностное лицо по ч. 4.2 ст. 7.30 КоАП РФ и подвергнуто административному наказанию в виде штрафа за утверждение конкурсной документации на оказание услуг по корректировке генерального плана, разработке правил землепользования и застройки села Нижнеусцелемово и проекта планировки территории 5 гектаров» с нарушением требований законодательства о контрактной системе.
Согласно материалам дела в конкурсной документации установлен показатель критерия «Квалификация участников закупки» «наличие опыта выполнения работ по разработке градостроительной документации (в годах), который подтверждается наличием в составе заявки участника закупки копий актов выполненных работ, либо соответствующих решений об утверждении документации.
При этом не указаны виды градостроительной документации, исходя из объекта закупки, указанного в конкурсной документации, не установлено требование о представлении в качестве документов, подтверждающих опыт выполнения работ копий договоров (контрактов), которые содержат сведения о предмете контракта с целью сопоставления с объектом рассматриваемой закупки, невозможно установить, что заказчиком понимается под решением об утверждении документации.
Таким образом, в документации в нарушение пункта 9 части 1 статьи 50, ч. 1,8 статьи 32 Закона о контрактной системе не только не конкретизированы показатели критериев оценки заявок, позволяющие выявить лучшие условие исполнения контракта, но также установлены показатели, не соответствующие объекту закупки.
Постановление должностного лица антимонопольного органа оставлено в силе решением Уйского районного суда Челябинской области от 03.06.2015 № 12-12/2015.
Аналогичные выводы сделаны и в решении Ашинского городского суда Челябинской области от 09.06.2015 № 12-45/2015.
5. Суды общей юрисдикции, оставляя постановления должностных лиц Челябинского УФАС России, нередко исходят из того, что Заказчиком в документации об Аукционе приведено описание объекта закупки, не носящее объективный характер и не позволяющее определить условия исполнения контракта и потребность Заказчика.
Так, например, в решениях Центрального районного суда г. Челябинска от 29.06.2015 № 12-278/2015, Челябинского областного суда от 21.08.2015 № 7-926/2015 поддержаны выводы должностного лица антимонопольного органа относительно невозможности установления из содержания документации об Аукционе перечня мероприятий, к которым исполнитель должен подготовить тематическое праздничное оформление, объема работ, адресной программы (мест размещения информационных материалов и праздничных конструкций), сроков размещения информации о проведении конкретного мероприятия, отсутствия в документации об Аукционе эскизов информационных материалов, заключения контракта с отсутствие потребности Заказчика (а именно после проведения городского мероприятия – Дня города).
Решения Центрального районного суда г. Челябинска от 29.06.2015 № 12-278/2015, Челябинского областного суда от 21.08.2015 № 7-926/2015 были приняты Арбитражным судом Челябинской области во внимание при вынесении решения по делу № А76- 11316/2015.
6. Решением Центрального районного суда г. Челябинска от 02.07.2015 № 12-383/2015 подтверждена позиция антимонопольного органа о наличии в действиях организатора совместных торгов нарушений законодательства о контрактной системе, выразившихся в утверждении документации о проведении аукциона с нарушением Постановления Правительства РФ от 17.10.2013 № 929, включении в предмет одного контракта лекарственных средств с МНН Гемцитабин (лиофилизат для приготовления раствора для инфузий 1000 мг № 1), МНН Гемцитабин (лиофилизат для приготовления раствора для инфузий 200 мг № 1) и МНН Митоксантрон (концентрат для приготовления раствора для инфузий 2 мг/мл № 1), закупке заказчиками совместного аукциона не одних и тех же товаров в нарушение статьи 25 Закона о контрактной системе, отсутствии в проекте контракта перечня документов, подлежащих представлению поставщиком при поставке для подтверждения качества товара: декларации о соответствии или сертификата о соответствии согласно Постановлению Правительства РФ от 01.12.2009 № 982.
7. Решением Кунашакского районного суда Челябинской области от 06.03.2015 подтверждены выводы антимонопольного органа о наличии в действиях должностного лица Заказчика нарушения пункта 1 части 1 статьи 64, части 2 статьи 33 Закона о контрактной системе, выразившееся в отсутствии в обосновании начальной (максимальной) цене контракта сведений о включении в цену контракта отводов к домам при строительстве газопровода, при условии, что в соответствии с проектом контракта работы должны выполняться на основании проектно-сметной документации, предусматривающей при строительстве газопровода осуществления отводов к домам.
8. Решением Каслинского городского суда Челябинской области поддержана позиция антимонопольного органа, изложенная в постановлении о наложении штрафа по делу № 7.30-4.2/663-15 от 06.07.2015, о необходимости установления в проекте контракта документации об Аукционе пени в отношении заказчика за просрочку исполнения обязательств, предусмотренных контрактом, а также об отсутствии в проекте контракта срока действия контракта, позволяющего определить срок действия банковской гарантии (в проекте контракта Заказчиком указан срок окончания действия контракта в виде события, не обладающего признаками неизбежности наступления «полное исполнение обязательств сторонами»).
9. Центральный районный суд города Челябинска, вынося решение по делу № 12-477/2015 от 23.09.2015, исходил из того, что Заказчиком при проведении аукциона на выполнение работ по замене оконных блоков нарушены требования пункта 1 части 1 статьи 64, пункта 1 части 1, части 2 статьи 33 Закона о контрактной системе, а именно: в техническом задании неправомерно указан товарный знак NOVOTEX на товар, являющийся предметом контракта, не определена потребность заказчика в части цвета оконных блоков путем установления формулировки «все оттенки белого».
10. Калининский районный суд города Челябинска, оставляя постановление должностного лица Челябинского УФАС России без изменения и принимая решение от 24.08.2015 № 12-210/2015, сделал вывод о том, что Заказчиком при проведении аукциона на оказание охранных услуг нарушены требования законодательства о контрактной системе, а именно: в документации об Аукционе не установлено требование к участникам закупки о наличии лицензии на осуществление охранной деятельности и не конкретизирован вид работ (услуг), на которые такая лицензия должна быть выдана участнику закупки, не определен срок действия контракта, позволяющий определить срок действия банковской гарантии, в описание объекта закупки включены требования к производственным мощностям участника закупки, его трудовым ресурсом (обеспечение сотрудников форменной одеждой, позволяющей определить принадлежность к охранной организации, использование систем видеонаблюдения, системы пожарно-охранной сигнализации, систем ограничения доступа).
11. Калининским районным судом г. Челябинска от 10.08.2015 № 12-268/2015 поддержана позиция антимонопольного органа о наличии в действиях должностного лица Заказчика состава административного правонарушения, предусмотренного частью 4.2 статьи 7.30 КОАП РФ, выразившегося в отсутствии в документации об Аукционе периодичности поставки препарата, безосновательного исключения возможности поставки препарата с фасовкой 0,6 мл (6 доз) установлением фасовки препарата 1 мл (10 доз) при проведении аукциона на поставку аллергенов бактерий.
Из приведенной в настоящем обобщении информации следует, что судебная практика по вопросам привлечения к административной ответственности должностных лиц заказчиком по части 4.2 статьи 7.30 КоАП РФ разнообразна, зачастую решение суда зависит от оценки обстоятельств административного дела конкретным судьей, наличия/отсутствия обстоятельств, свидетельствующих о малозначительности совершенного административного правонарушения.