Типичные нарушения по перевозкам

Типичные нарушения действующего законодательства органами местного самоуправления при организации регулярных перевозок

Федеральный закон от 13.07.2015 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 220-ФЗ) разделяет следующие виды регулярных перевозок:

- регулярные перевозки по регулируемым тарифам – регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, и предоставлением всех льгот на проезд, утвержденных в установленном порядке;

- регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам - регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных перевозчиком.

Статьей 14 Закона установлен порядок организации перевозок по регулируемым тарифам, осуществление которых обеспечивается посредством заключения государственным или муниципальным заказчиком государственных или муниципальных контрактов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, с учетом положений Закона № 220-ФЗ.

Право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам подтверждается свидетельством об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок и картами соответствующего маршрута регулярных перевозок (статья 17 Закона № 220-ФЗ).

Жалобы на действия органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов РФ при организации и проведении конкурса на право на получение свидетельств об осуществлении перевозок по одному или нескольким муниципальным маршрутам регулярных перевозок, межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок рассматриваются в порядке статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Жалобы на действия органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов РФ при организации и проведении торгов на право выполнения работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок по регулируемым тарифам рассматриваются в порядке Главы 6 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», а также части 15 статьи 99 названного закона.

1. Нарушения органами местного самоуправления при организации регулярных перевозок по регулируемым тарифам

Челябинским УФАС России рассмотрена внеплановая проверка действий заказчика – Управления транспорта Администрации города Челябинска при проведении электронных аукционов на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа наземным электрическим транспортом (троллейбус, трамвай) по регулируемым тарифам города Челябинска.

Согласно доводам заявителя – ООО Союз «Челябинский областной автотранспорт» в документации о закупках, в том числе проекте контракта, отсутствуют сведения об объектах, необходимых при исполнении контракта, расходы на содержание которых в соответствии с условиями проекта контракта должен нести перевозчик, а также не предусмотрен порядок пользования указанными объектами. Потенциальным участникам торгов не представляется возможным сделать вывод о порядке действий победителя таких торгов, о необходимости обеспечивать прокладку новых трамвайных линий и контактных сетей. В результате, по мнению заявителя, заказчиком созданы условия, при которых принять участие в закупках может только лицо, владеющее инфраструктурой. В ходе рассмотрения обращения установлено, что указанные объекты находятся у ООО «ЧелябГЭТ» на праве аренды.

Так, антимонопольным органом установлено, что из положений аукционной документации, в том числе проекта контракта, невозможно сделать вывод о перечне и характеристиках трамвайных путей и контактной сети (в том числе протяженность, количество) (далее - объекты), расходы на содержание которых должен нести исполнитель работ, а также сведения об их владельце, что не позволяет потенциальными подрядчиками осуществить расчет предлагаемой им цены контракта, экономической нецелесообразности участия в закупках.

Сведения, необходимые для осуществления указанных расчетов, запрашивались заказчиком со ссылкой на пункт 15 Методики определения начальной (максимальной) цены контракта, утвержденной распоряжением Минтранса России от 15.12.2017 № НА-229-р.

Следовательно, при расчете начальной цены контракта заказчик учитывал расходы на содержание объектов, а, соответственно, обладал информацией как о владельце указанных объектов, так и о самих объектах. Однако заказчик не указал данную информацию в документации о закупке, что свидетельствует о неопределенности условий исполнения контракта в нарушение пункта 2 статьи 42, пункта 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе.

Кроме того, по мнению Заявителя, аукционной документацией не предусмотрен срок для возможности заключения договора на пользование объектами транспортной инфраструктуры, поскольку начало выполнения работ установлено заказчиком с момента заключения контракта.

Комиссия антимонопольного органа отмечает, что в соответствии с частью 1 статьи 34 Закона № 220-ФЗ владелец объекта транспортной инфраструктуры не вправе отказать в пользовании услугами, оказываемыми на данном объекте, юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю, участникам договора простого товарищества, получившим в установленном названным Федеральным законом порядке право осуществлять регулярные перевозки по маршруту, в состав которого включен данный объект.

В силу части 2 статьи 14 Закона № 220-ФЗ осуществление регулярных перевозок по регулируемым тарифам обеспечивается посредством заключения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченным органом местного самоуправления либо иным государственным или муниципальным заказчиком государственных или муниципальных контрактов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, с учетом положений названного Федерального закона.

Однако до заключения муниципального контракта на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа городским наземным электрическим транспортом, у владельца объекта транспортной инфраструктуры отсутствует обязанность, предусмотренная частью 1 статьи 34 Закона № 220-ФЗ.

Кроме того, аукционная документация, размещенная в Единой информационной системе при осуществлении рассматриваемых закупок, не содержит сведений об объектах, которые необходимы при исполнении контрактов на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа городским наземным электрическим транспортом по регулируемым тарифам по муниципальному маршруту.

При этом, сведения о платаных услугах, оказываемых на объектах, необходимых для исполнения контрактов, заключаемых по итогам закупок, размещены на официальном сайте ООО «ЧелябГЭТ» по истечении сроков подачу заявок на участие в электронных аукционах.

Таким образом, у хозяйствующих субъектов, имеющих намерение участвовать в закупках, отсутствовали сведения о возможных расходах, связанных с эксплуатацией объектов, необходимых для выполнения работ в соответствии с условиями контрактов.

Из совокупности указанных обстоятельств, в действиях заказчика содержится нарушение пункта 2 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции в связи с созданием ООО «ЧелябГЭТ» преимущественных условий участия в электронных аукционах, ввиду отсутствия в аукционных документациях сведений об объектах, необходимых при исполнении контрактов, их владельцах, информации, позволяющей сделать вывод о терминалах, которые должны использоваться подрядчиком, а также установления срока начала выполнения работ с момента заключения контракта и требований к подрядчику обеспечить необходимые силы и средства для выполнения работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок (трамвайные пути, контактную сеть, обеспечение электроэнергией и т.п.).

2. Нарушения органами местного самоуправления при организации регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам

          2.1 Предоставление органами местного самоуправления права осуществления регулярных перевозок в отсутствие правовых оснований.

Управлением транспорта Администрации города Челябинска в 2017 году без проведения торгов выданы ООО «Общественный городской транспорт» свидетельства об осуществлении регулярных перевозок и карты маршрутов по 17 нерегулируемым маршрутам и 11 садовым маршрутам (нерегулируемые маршруты) в целях обеспечения транспортного обслуживания населения города Челябинска по социально значимым маршрутам до проведения торгов при отсутствии правовых оснований для выдачи таких свидетельств и карт без проведения торгов. При этом Управлением не прекращено действие отдельных свидетельств по окончании срока их действия, а также не объявлен открытый конкурс на право выдачи свидетельств по нерегулируемым маршрутам в сроки, установленные действующим законодательством.

Также Управлением в 2017 году с ООО «Челябинский городской электрический транспорт» заключен договор на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок городским наземным электрическим транспортом по регулируемым тарифам, по 36 муниципальным маршрутам электротранспорта на срок до 180 дней без проведения торгов в порядке, установленном законодательством о контрактной системе.

В 2018 году Управлением с указанным обществом заключен муниципальный контракт на выполнение указанных работ до конца 2020 года. При этом основания для заключения контракта на новый срок без проведения торгов в порядке, установленном законодательством о контрактной системе, у Управления также отсутствовали.

Комиссия Челябинского УФАС России приняла решение о признании нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции в действиях Управления и выдаче предписания о принятии решений о прекращении действия свидетельств об осуществлении регулярных перевозок по муниципальным маршрутам по нерегулируемым тарифам,  обеспечении заключения муниципальных контрактов по маршрутам регулярных перевозок по регулируемым тарифам, по которым осуществляет деятельность ООО «Челябинский городской электрический транспорт» в отсутствие заключенных в соответствии с действующим законодательством муниципальных контрактов, в порядке, установленном законодательством о контрактной системе, с учетом положений Закона № 220-ФЗ. Предписание находится в стадии исполнения. Виновной должностное лицо привлечено к административной ответственности.

2.2. Установление оснований органом местного самоуправления для прекращения действия свидетельства об осуществлении регулярных перевозок, не предусмотренных действующим законодательством.

Согласно части 1 статьи 11 Закона № 220-ФЗ муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах одного городского поселения или одного городского округа устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего городского поселения или соответствующего городского округа.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 12 Закона № 220-ФЗ порядок установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок, (в том числе порядок рассмотрения заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, участников договора простого товарищества об установлении, изменении либо отмене данных маршрутов, а также основания для отказа в установлении либо изменении данных маршрутов, основания для отмены данных маршрутов) устанавливается с учетом положений Закона № 220-ФЗ в отношении муниципальных маршрутов регулярных перевозок - законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя либо муниципальными нормативными правовыми актами.

Порядок установления, изменения и отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок (в том числе основание для отказа в установлении либо изменении данных маршрутов, основание для отмены данных маршрутов) на территории Саткинского муниципального района утвержден Постановлением Администрации Саткинского муниципального района от 22.11.2016.

Порядком установлено, что решение об отмене муниципального маршрута регулярных перевозок по нерегулируемому тарифу уполномоченный орган принимает, в том числе при принятии документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок, предусматривающего отмену данного маршрута.

Вместе с тем, прекращение действия свидетельства об осуществлении регулярных перевозок ввиду отмены муниципального маршрута, частью 1 статьи 29 Закона № 220-ФЗ не предусмотрено.

Челябинским УФАС России выдано Администрации Саткинского муниципального района предупреждение № 52-07/18 путем приведения Порядка в соответствии с действующим законодательством. Предупреждение № 52-07/18 исполнено Администрацией в установленный срок в полном объеме.

Таким образом, поскольку Законом № 220-ФЗ предусмотрен исчерпывающий перечень оснований для прекращения действия свидетельства об осуществлении регулярных перевозок, в котором отсутствует такое основание как отмена муниципального маршрута, действия органов местного самоуправления по установлению в муниципальных правовых актах такого основания для прекращения действия свидетельства как отмена маршрута содержат признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку приводят или могут привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на рынке отдельным хозяйствующим субъектам услуг по регулярным внутригородским и пригородным перевозкам пассажиров автобусным транспортом.

2.3. Действия органа местного самоуправления по прекращению действия свидетельства об осуществлении регулярных перевозок ранее установленного срока.

В соответствии с частью 3 статьи 12 Закона № 220-ФЗ если меньшие сроки не согласованы с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или уполномоченным участником договора простого товарищества, которым выдано свидетельство об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок, в течение срока действия такого свидетельства решение об изменении либо отмене соответствующего маршрута по инициативе установивших его уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченного органа местного самоуправления принимается не позднее чем за сто восемьдесят дней до дня окончания срока действия такого свидетельства и вступает в силу по окончании срока действия такого свидетельства.

На территории Саткинского муниципального района с 01.01.2016 по муниципальным маршрутам №№ 2, 24 деятельность по перевозке пассажиров осуществляли ООО «Автоколонна № 2» на основании договора на перевозку населения по маршрутной сети Саткинского городского поселения от 11.02.2010, НПА «Автогарант» на основании договора на перевозку населения по маршрутной сети Саткинского городского поселения от 22.04.2010.

С января 2017 года Управлением строительства и архитектуры Саткинского муниципального района (далее - Управление) ООО «Автоколонна № 2», НПА «Автогарант» выданы свидетельства об осуществлении регулярных перевозок по муниципальным маршрутам №№ 2, 24, сроком на 5 лет.

Согласно документу планирования предусмотрена отмена муниципальных маршрутов №№ 2, 24 с февраля 2019 года.

Управлением в адрес НПА «Автогарант» направлено уведомление (исх. № 1109 от 31.08.2018) о том, что с 28.02.2019 выданные НПА «Автогарант» свидетельства об осуществлении регулярных перевозок и карты маршрутов, в том числе по муниципальным маршрутам №№ 2, 24 считаются недействительными, поскольку документом планирования предусмотрена отмена указанных муниципальных маршрутов регулярных перевозок.

В связи с наличием в действиях Управления по направлению в адрес НПА «Автогарант» уведомления (исх. № 1109 от 31.08.2018) о прекращении действия свидетельства об осуществлении регулярных перевозок и карты маршрутов, в том числе по муниципальным маршрутам №№ 2, 24, с указанием срока прекращения действия свидетельства об осуществлении регулярных перевозок и карты маршрутов по указанным муниципальным маршрутам без учета части 3 статьи 12 Закона № 220-ФЗ признаков нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции, Челябинским УФАС России выдано Управлению предупреждение № 49-07/18 об отзыве уведомления (исх. № 1109 от 31.08.2018), направленного в адрес НПА «Автогарант». Предупреждение № 49-07/18 исполнено Управлением в установленный срок в полном объеме.

Таким образом, орган местного самоуправления вправе отменить муниципальный маршрут только по окончанию срока действия свидетельства об осуществлении регулярных перевозок.

2.4. Типичные нарушения при проведении торгов на право получения свидетельства об осуществлении регулярных перевозок

Большинство нарушений по жалобам связаны с рынком пассажирских перевозок, которые выражаются в следующем:

- отсутствие правовых оснований для проведения конкурса на право на получения свидетельства, поскольку согласно реестру муниципальных маршрутов регулярных перевозок вид регулярных перевозок по муниципальным маршрутам – регулярные перевозки по регулируемым тарифам, в связи с чем надлежит обеспечивать заключение муниципальных контрактов по маршрутам регулярных перевозок по регулируемым тарифам в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, с учетом положений Закона № 220-ФЗ;

- проведение торгов на право заключения муниципальных контрактов по маршрутам регулярных перевозок по регулируемым тарифам на основании критериев и требований, установленных Законом № 220-ФЗ;

- в конкурсной документации отсутствует указание, что в случае, если заявкам нескольких участников открытого конкурса присвоен первый номер, победителем открытого конкурса признается тот участник открытого конкурса, заявка которого получила высшую оценку по сумме критериев «Количество ДТП» и «Опыт осуществления регулярных перевозок», если высшую оценку по сумме указанных критериев получили несколько этих заявок, победителем открытого конкурса признается тот участник открытого конкурса, заявке которого соответствует лучшее значение критерия «Максимальный срок эксплуатации транспортных средств», а при отсутствии такого участника - участник открытого конкурса, заявке которого соответствует лучшее значение критерия «Влияющие на качество перевозок характеристики транспортных средств»;

- предусмотренный конкурсной документацией порядок расчета балов при оценке заявок на участие в конкурсе по критерию «Количество ДТП» не предусматривает расчет баллов с учетом среднего количества транспортных средств, предусмотренных договорами обязательного страхования гражданской ответственности;

- конкурсной документацией не предусмотрено предоставление участниками торгов в заявке на участие в конкурсе сведений о максимальном сроке эксплуатации транспортных средств в течение срока действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок;

- отсутствие в конкурсной документации порядка подтверждения наличия у участника открытого конкурса транспортных средств, предусмотренных его заявкой на участие в открытом конкурсе. Положения конкурсной документации не позволяют определить перечень документов, которые должны быть представлены соответствующим участником для подтверждения такого соответствия, сведения об органе, в адрес которого надлежит их предоставить, сведения о порядке и сроках действия такого лица при проверке соответствия транспортных средств заявке такого участника.

Организатор торгов обязан осуществлять проверку наличия у победителя торгов транспортных средств, которые были предложены данным участником торгов в заявке на участие в конкурсе, и отсутствие такого подтверждения является основанием для отказа ему в выдаче свидетельства об осуществлении регулярных перевозок. Зачастую организатором торгов установлены требования о предоставлении в составе заявке на участие в конкурсе таких документов, подтверждающих наличие транспортных средств, как договоры аренды, ПТС. Однако нередко указанные документы не могут в полном мере, подтверждать наличие характеристик транспортных средств, указанных в заявке на участие в конкурсе победителем торгов. Так. Челябинское УФАС России рекомендует органу местного самоуправления в качестве подтверждения наличия транспортных средств с характеристиками, указанными в заявке на участие в торгах проводить дополнительно натурный осмотр транспортных средств.