Четвертому антимонопольному пакету поправок зажгли «зеленый свет». Е.Г. Рысева
Статья заместителя руководителя Челябинского УФАС России Елены Рысевой
В конце октября 2014 года депутаты Государственной Думы Российской Федерации в первом чтении единогласно проголосовали за принятие новых изменений в законодательство о защите конкуренции, так называемому «четвертому антимонопольному пакету» зажегся «зеленый свет».
Разработанный ФАС России проект поправок подготовлен во исполнение «Дорожной карты» по развитию конкуренции и антимонопольного регулирования и Перечня поручений Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева по итогам встречи с членами Общероссийской общественной организации «Деловая Россия» от 26.07.2013 № ДМ-П13- 4698.
Представил проект закона на рассмотрение Госдумы РФ 22 октября 2014 года руководитель ФАС России Игорь Юрьевич Артемьев. Он подчеркнул, что «на 2/3 «четвертый антимонопольный пакет» состоит из антибюрократических элементов, рассматриваемый сегодня пакет поправок предусматривает существенное сокращение административных барьеров для бизнеса, снижение участия государства в экономике и повышение ответственности должностных лиц органов власти за антиконкурентные действия».
В 2007 году для нарушителей законодательства о защите конкуренции была введена существенная ответственность. Первое послабление бизнес получил, когда были введены предупреждения за такие виды нарушений со стороны хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на товарных рынках, как навязывание невыгодных условий и уклонение от заключения договора. В настоящее время нельзя применить сразу крупные меры реагирования, как возбуждение антимонопольного дела, выдача предписания и наложение штрафа, без выдачи предупреждения (только в случаи его невыполнения). Практика показала, что такая мера очень эффективна, практически все выданные предупреждения исполняются добровольно. Бизнес сообщество не желает спорить с антимонопольными органами как это было ранее, тем более, что процент проигрышных дел очень низкий. Законопроектом предлагается расширить перечень составов, по которым выдаются предупреждения, в частности в отношении органов власти за создание так называемых незаконных административных барьеров, по актам недобросовестной конкуренции и за такие злоупотребления доминантов на рынке как не обоснованное установление различных цен на один и тот же товар, создание дискриминационных условий, что, безусловно, положительно скажется на развитии конкуренции.
Известно, что не нужно дожидаться негативных последствий на товарных рынках, а предупреждать любые проявления, которые могут нарушить права и законные интересы предпринимателей. Наряду с такой превентивной мерой как направление предупреждения о прекращении действий, содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, совсем недавно антимонопольные органы были наделены полномочиями по выдаче предостережений, но исключительно определенному кругу лиц. Законопроектом предлагается расширить круг лиц, которым могут быть направлены предостережения о недопустимости нарушения антимонопольного законодательства, включив в него должностных лиц органов власти различного уровня, органов местного самоуправления, организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг, государственных внебюджетных фондов и ЦБ РФ.
В целях уменьшения административной нагрузки на хозяйствующие субъекты законопроектом предлагается исключить полномочие ФАС России по ведению реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем тридцать пять процентов или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка другими федеральными законами в целях их применения установлены случаи признания доминирующим положения хозяйствующих субъектов.
Кроме того, важными новеллами, содержащимися в четвертом антимонопольном пакете, и которых добивался бизнес, являются внесение изменения в статью 5 Закона о защите конкуренции, а именно исключение возможности признания доминирующего положения хозяйствующего субъекта, если доля такого хозяйствующего субъекта на рынке определенного товара не превышает 35%, за исключением случаев коллективного доминирования, а также случаев, прямо предусмотренных законодательством Российской Федерации. Второе - законопроектом предлагается внести изменения в часть 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, дополнив ее указанием на то, содержащиеся в ней антимонопольные требования распространяются на торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации. Если организации решили провести какие-либо торги, не предусмотренные законом, то они могут не бояться вмешательства антимонопольных органов и решать проблемы в гражданско-правовом порядке.
А вот дилерам и другим организациям, работающим по агентским договорам, стоит задуматься, поскольку законопроектом предлагается исключить из понятия «вертикальное» соглашение положения о том, что не является «вертикальным» соглашением агентский договор, в связи с тем, что для целей применения Закона о защите конкуренции агентский договор должен оцениваться исходя из фактических прав и обязанностей сторон, установленных таким договором.
При этом во избежание возникающих разночтений в толковании установленных критериев допустимости «вертикальных» соглашений законопроектом предлагается их уточнения путем указания на то, что такие соглашения допустимы, если ни продавец, ни покупатель не превышает долю в размере 20 процентов рынке товара, являющегося предметом «вертикального» соглашения. Предлагаемые нормы, безусловно, будут являться гарантией неприменения антимонопольных требований к малозначительным «вертикальным» соглашениям.
Законопроект исключает из сферы антимонопольного регулирования действия доминирующего хозяйствующего субъекта, ущемляющие интересы граждан и организаций, не связанные с осуществлением предпринимательской деятельности.
По мнению ФАС России, исключение из сферы антимонопольного регулирования запрета ущемления доминирующим хозяйствующим субъектом интересов других хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской деятельности приведет к невозможности воздействия на монополиста, отказывающего предпринимателям в заключении договора, навязывающего невыгодные условия (в т.ч., при присоединении к электросетям, доступе к транспортной инфраструктуре и т.д.), что в конечном итоге негативно отразится на развитии конкуренции. Члены общественно-консультативного совета при Челябинском УФАС России также обсуждали указанное нововведение, однако посчитали его преждевременным и предлагали введение упрощенного порядка обжалования действий сетевых организаций в отношении граждан. В этой связи следует отметить, что на антимонопольные органы возложен контроль за правилами технологического присоединения к сетям энергоресурсов, поэтому возможно впоследствии мы посредством издания соответствующих регламентов будем защищать интересы названной категории лиц, но в другом порядке.
Картели представляют серьезную опасность для общества. Участники, заключая тайные незаконные соглашения, ущемляют интересы потребителей и извлекают сверхприбыли. Картельные сговоры признаются самыми опасными и трудно доказуемыми нарушениями антимонопольного законодательства, как в России, так и за рубежом. Законопроектом предлагается уточнить, что картелем могут быть признаны не только продавцов на товарном рынке, но и осуществляющих их приобретение, то есть являющихся конкурентами в сфере потребления таких товаров (картель покупателей). ФАС России отмечает, что целью предлагаемых изменений является приведение Закона о защите конкуренции в данной части в соответствие с лучшими мировыми практиками, в частности с положениями антимонопольного законодательства Европейского союза, где картель покупателей рассматривается как аналогия монопсонии потребителя на товарном рынке и подлежит пресечению (например: «бойкот» промышленных потребителей в виде отказа от приобретения товаров у соответствующих хозяйствующих субъектов, осуществляющих их продажу или установление цены приобретения таких товаров для поставщиков в силу картеля).
Кроме того будут запрещены соглашения между организаторами торгов, заказчиками с их участниками, если такие соглашения имеют или будут иметь антиконкурентные последствия (статья 17).
Законопроектом разрешается самый спорный вопрос о допуске финансовых организаций, не имеющих определенных рейтингов международных и российских агентств. Статью 18 Закона о защите конкуренции предлагается дополнить нормой, устанавливающей, что при проведении открытого конкурса или открытого аукциона органы власти вправе установить требование о наличии определенного рейтинга российских или международных рейтинговых агентств только в случае несоответствия финансовой организации требуемому уровню финансовой устойчивости и платежеспособности, определяемой в соответствии с показателями, предусмотренными законодательством и установленными на основании финансово-экономической и иной отчетности финансовой организации, представляемой в ЦБ РФ и в осуществляющие регулирование на рынке финансовых услуг другие федеральные органы исполнительной власти.
Данные предложения законопроекта направлены на установление возможности использования рейтинга российских и международных рейтинговых агентств только в том случае, если не удается установить финансовую устойчивость финансовой организации иными способами (например: по размеру уставного капитала компании).
Реализация данных предложений будет способствовать равному доступу финансовых организаций к предоставлению финансовых услуг органам власти.
Во исполнение пункта 3 Дорожной карты законопроектом предлагается дополнить Закон о защите конкуренции новой главой 51, предусматривающей антимонопольные требования к созданию государственных и муниципальных унитарных предприятий.
Предлагается установить запрет на создание, государственных и муниципальных унитарных предприятий, без предварительного согласования с антимонопольным органом, определить порядок получения предварительного согласия антимонопольного органа на создание государственных и муниципальных унитарных предприятий, процедуру принятия антимонопольным органом решения по указанным ходатайствам, а также возможность выдачи антимонопольным органом предписания при осуществлении контроля за созданием государственных и муниципальных унитарных предприятий.
В целях оптимизации деятельности антимонопольного органа, законопроектом предлагается образовать в федеральном антимонопольном органе Президиум, закрепив за ним полномочия по даче разъяснений по вопросам практики применения антимонопольного законодательства и пересмотру решений территориальных антимонопольных органов по делам о нарушении антимонопольного законодательства в случае, если такие решения нарушают единообразие в толковании и применении антимонопольными органами норм антимонопольного законодательства либо нарушают права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы.
В целом законопроект был полностью поддержан, однако были и небольшие замечания. Начальник Правового управления ФАС России Сергей Пузыревский отмечает, что основными темами для обсуждения стали: согласование ГУПов и МУПов, Правила недискриминационного доступа и полномочия Президиума ФАС России.
Официальная позиция ФАС России по данным вопросам сводится к следующему. Поправка о предварительном согласовании создания государственных унитарных предприятий и муниципальных унитарных предприятий направлена на снижение участия государства в экономике. Суть этой поправки, что ГУПы и МУПы не должны работать на конкурентных рынках. Конкурентные рынки должны обслуживаться предпринимателями, которые не являются государственными компаниями. При принятии законопроекта, антимонопольная служба наделяется полномочиями по согласованию при создании унитарных предприятий. Если ГУП или МУП создается на конкурентном рынке, то такое согласие будет невозможно. ГУПы и МУПы возможны только на том рынке, где отсутствует конкуренция или конкуренция существенно ограничена. То есть иными способами удовлетворить потребности населения будет невозможно.
Предложение закрепить за Правительством РФ право устанавливать Правила недискриминационного доступа к товарам на высоконцентрированных товарных рынках, т.е. на таких, где доля хозяйствующего субъекта превышает 70% и его положение близко к монопольному. Речь идет о фактически монопольных рынках, на которых хозяйствующие субъекты уже подпадают под существенные антимонопольные ограничения. К тому же применение аналогичной нормы на естественно-монопольных рынках свидетельствует о том, что утверждение Правил недискриминационного доступа приводит к значительному сокращению правонарушений доминирующих субъектов. Введение этой нормы могло бы способствовать снижению количества антимонопольных нарушений на высококонцентрированных товарных рынках.
Основные аспекты, которыми будет дополнен «четвертый антимонопольный пакет»:
§ совершенствование процедуры рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства путем введения института предварительного заключения комиссии о выявленном нарушении, закрепления видов доказательств, критериев их относимости и допустимости (изменения в главу 9 Закона о защите конкуренции);
§ дополнение Закона о защите конкуренции новой главой, предусматривающей подробное описание недопустимых практик недобросовестной конкуренции (вместо статьи 14 Закона о защите конкуренции).