Итоги государственного контроля соблюдения антимонопольного и рекламного законодательства, законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд Челябинским УФАС России в 2009 году и задачи на 2010 год
Итоги государственного контроля соблюдения антимонопольного и рекламного законодательства, законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд Челябинским УФАС России в 2009 году и задачи на 2010 год
В Челябинском УФАС России, осуществляющем контроль за соблюдением антимонопольного, рекламного законодательства, законодательства о естественных монополиях и размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, законодательства в сфере электроэнергетики в части соблюдения запрета на совмещение конкурентных и естественно-монопольных видов деятельности на территории Челябинской области, работает 51 специалист. Подразделений в муниципальных образованиях нет.
Организационную структуру составляют руководитель управления, два заместителя руководителя, один заместитель руководителя - начальник отдела, семь отделов: отдел антимонопольного контроля, отдел контроля естественных монополий, ЖКХ и транспорта, отдел контроля за рекламой и недобросовестной конкуренцией, отдел контроля торгов и органов власти, отдел контроля за размещением государственного и муниципального заказов, отдел анализа товарных и финансовых рынков, административно-кадровый отдел, а также бухгалтерия.
В 2009 году Челябинским УФАС России рассмотрено 2709 (в 2008 году - 2608) обращений и заявлений хозяйствующих субъектов, физических лиц и органов власти и управления. Количество обращений в целом стабилизировалось, однако произошли изменения по направлениям деятельности антимонопольных органов, в т.ч. и в связи с изменением действующего законодательства. Из 2709 обращений:
41 (49) ходатайств и уведомлений о совершении сделок по экономической концентрации в соответствии с требованиями ФЗ «О защите конкуренции»;
253 (766) уведомлений о заключении соглашений в соответствии со ст.35 ФЗ «О защите конкуренции»;
721 (554) ходатайств о предоставлении государственной и муниципальной помощи;
422 (314) заявлений по признакам нарушения антимонопольного законодательства;
38 (62) заявлений по признакам нарушения законодательства о рекламе;
869 (735) заявлений и обращений по законодательству о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд;
58 обращений за консультацией по применению антимонопольного законодательства;
307 (128) заявлений граждан по различным вопросам, в т.ч. по вопросам роста цен на продукты питания и бензин, по вопросам защиты прав потребителей, которые направлены по подведомственности.
Таким образом, значительно возросло количество обращений, и, следовательно, возбужденных дел, выданных предписаний, постановлений о привлечении к административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства, в частности, за злоупотребление хозяйствующими субъектами своим доминирующим положением и антиконкурентные соглашения и согласованные действия, за нарушение заказчиками (органами власти, управляющими компаниями, ТСЖ) антимонопольных требований к торгам, за нарушение заказчиками, организаторами торгов, членами комиссий законодательства о размещении заказов.
Как всегда отмечаем рост обращений на нарушения со стороны наших крупных хозсубъектов, занимающих доминирующее положение (ОАО «МРСК УРАЛА», ОАО «Челябэнергосбыт», ООО «Челябинскрегионгаз», ОАО «Уральская теплосетевая компания», МУП «Водоканал» и т.п.), с жалобами на злоупотребление ими доминирующим положением, всего обращений 236(162), и соответственно рост возбужденных дел 65(38) и выданных предписаний 35(23). А также возбужденных дел и выданных постановлений о привлечении юридического и должностного лица к административной ответственности в виде оборотного штрафа 35(11).
Особенный рост обращений – 34 (2008 году - 8) и соответственно возбужденных дел - 13(5) и выданных предписаний 50(5) отмечается по согласованным действиям хозяйствующих субъектов, особенно на финансовых рынках, а также количество постановлений о привлечении к административной ответственности -32(21). Значительный рост обращений отмечается на действия, нарушающие антимонопольное законодательство и законодательство о размещении заказов при размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.
Неоправданно сокращается количество обращений со стороны предпринимательского сообщества на действия органов власти и управления, ограничивающие конкуренцию, а также органов власти и граждан на нарушения законодательства о рекламе. Несмотря на это, количество рассмотренных дел и выданных предписаний в этих направлениях не сократилось, а даже увеличилось в связи с тем, что Челябинским УФАС России было увеличено количество контрольных мероприятий по собственной инициативе. В 2010 году необходимо уделить внимание взаимодействию с предпринимательским сообществом через Общественно-консультативный Совет, созданный при Челябинском УФАС России, а также разъяснительной работе через СМИ.
Ежегодно отмечаем (прошедший год не исключение), что правовая грамотность субъектов предпринимательской деятельности оставляет желать лучшего, поскольку обращаясь в антимонопольный орган, они не знают функций и полномочий органа, порядка обращения, сбора и приобщения доказательств о нарушениях антимонопольного законодательства, в связи с чем, получают отказ в возбуждении дела.
Так в 2009 году, по 290 из 422 (67% как и в прошлом году) обращений отказано в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в связи с отсутствием нарушения либо доказательств его нарушения. В связи с этим, Челябинскому УФАС России необходимо искать новые методы и пути сотрудничества со СМИ, предпринимательским сообществом, органами власти, учебными заведениями в целях усиления адвокатирования конкуренции. В ближайшее время необходимо сделать соответствующий раздел на сайте Челябинского УФАС России о порядке направления заявлений в антимонопольный орган.
Ежегодно растет количество жалоб в антимонопольный орган на нарушения законодательства о размещении заказов, и продолжается наметившаяся в прошлом году тенденция роста количества необоснованных жалоб, что говорит о том, что грамотность в сфере применения законодательства о размещении заказов организаторов торгов и заказчиков растет. Так в 2009 году поступило 515 жалоб участников размещения заказа (2008 году - 346), 444 жалобы рассмотрены, их них 239 необоснованны, т.е. 54 % (44% в 2008 году). При этом увеличилось количество жалоб на федеральные закупки, закупки для нужд местного самоуправления и снизилось на закупки для нужд Челябинской области. Так из 444 рассмотренных жалоб почти половина – 213 (76) на федеральные нужды, 159 (82) на муниципальные нужды, и 72 (79) на нужды субъекта РФ. Таким образом, если в прошлом году количество жалоб было на размещение заказов для всех нужд было одинакова, то в 2009 году в три раза увеличилось количество жалоб на федеральные нужды и в два раза на муниципальные.
Продолжается рост количества обращений за разъяснениями по порядку предоставления в аренду государственного и муниципального имущества, порядку предоставления преференций, а также рост количества ходатайств органов власти о согласовании государственной и муниципальной преференций (721 в 2009 году, 554 в 2008 году) и соответственно отказов в ее предоставлении (68 в 2009 году, 6 в 2008 году). Вместе с тем, не хватает времени у антимонопольных органов для проверки правильности использования хозяйствующими субъектами предоставленных преференций. В 2010 году этому вопросу совместно с ГКУ Челябинской области (орган, на который в Челябинской области возложен контроль за предоставлением преференций) необходимо уделить соответствующее внимание. Также необходимо активизировать работу с органами власти, особенно муниципальными, по организации обучающих семинаров по порядку предоставления в аренду государственного и муниципального имущества и по порядку проведения торгов.
Важным считаем отметить, что за нарушения порядка предоставления в аренду государственного и муниципального имущества и порядка предоставления преференций с августа 2009 года предусмотрена административная ответственность для должностных лиц в размере 15-50 тыс.руб. (ст.14.9 КоАП РФ – ограничение конкуренции органами власти органами местного самоуправления).
Продолжается работа по рассмотрению нормативных правовых актов органов власти, в 2009 году рассмотрено 1499 (в 2008 году - 1336) нормативных правовых актов (решений) на соответствие антимонопольному законодательству, из них в 50 (в 2008 году - 14) выявлены нарушения и приняты меры по их прекращению.
Всего выявлено, в т.ч. в результате рассмотрения заявлений и проведения проверок, 702 (570) нарушений антимонопольного, рекламного законодательства и законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, возбуждено производство по 696 делам (455 в 2008 году - рост 165%), в результате рассмотрения которых выдано 454 (277 в 2008 году - рост 160%) предписания. Выдано на 50% больше предписаний по прекращению злоупотреблений доминирующим положением, а именно 35 (23 в 2008 году), в 10 раз больше предписаний по прекращению соглашений и согласованных действий - 50 (5 в 2008 году), в 3 раза - по прекращению нарушений антимонопольных требований к торгам - 31(10 в 2008 году), в два раза – по прекращению нарушений законодательства о размещении заказов - 224 ( 108 в 2008 году).
За нарушение рекламного, антимонопольного законодательства и законодательства о размещении заказов возбуждено и рассмотрено 368 дел (306 в 2008 году) административных дел, по итогам рассмотрения которых, выдано 213 (158 в 2008 году) постановлений о наложении штрафа на сумму 151463000 (411384000 руб. в 2008 году), взыскано штрафов 8895000 руб. (2887000 руб. в 2008 году), т.е. в 3 раза больше, чем в прошлом году, объявлено 155 (148) устных замечаний.
Растет количество обжалованных решений и предписаний Челябинского УФАС России о прекращении нарушений антимонопольного законодательства. Из 169 (102 в 2008 году) решений и предписаний, принятых антимонопольным органом о признании нарушений антимонопольного законодательства, 27 (20 в 2008 году), отменено 1, оставлено в силе 7, в стадии обжалования -19 (14 в 2008 году). Из обжалованных в 2008 годах 10 признаны законными в полном объеме, 7 отменены полностью, 2 частично , 1 в стадии обжалования. Количество отмененных решений и предписаний составляет менее 10% от вынесенных решений и предписаний и даже сокращается.
Из вынесенных 24 (103 в 2008 году) предписаний по прекращению нарушений законодательства о размещении заказа, обжаловано 17 (6), отменено 2 (1). По нарушениям рекламного законодательства принято 66 (64) решений о признании нарушения, 2 (6) обжаловано, отменено - 0 (2), т.е. количество отмененных решений и предписаний составляет менее 1%.
По постановлениям о наложении штрафа в целом наметилась тенденция снижения обжалованных постановлений и отмененных штрафов. Если в 2008 году обжаловано 30% штрафов, из них 70% отмененных в основном по малозначительности, то в 2009 году обжаловано менее 25% (50 из 213) постановлений о наложении штрафа, а отменено 23 – менее 25%, в основном по малозначительности, большая часть из них - за нарушения законодательства о размещении заказов. Следует отметить:
1. В 2009 году по сравнению с предыдущим годом наблюдается рост количества обращений по статьям 10, 11, 17 Закона «О защите конкуренции», а также рост возбужденных дел и вынесенных предписаний.
Поступило значительное количество заявлений о сговорах на торгах (проектирование и монтаж систем охранно-пожарной сигнализации; поставка шовного материала; поставка лекарственных средств), по всем заявлениям возбуждены дела, которые находятся на рассмотрении. При этом необходимо отметить, что обращаются не только хозяйствующие субъекты, которые принимают участие в торгах, но и сами органы власти — организаторы торгов, что свидетельствует об их заинтересованности в чистоте (прозрачности) проведения указанных публичных процедур.
В связи с выделением бюджетных средств в рамках программы реформирования жилья поступали обращения на неправомерные действия товариществ собственников жилья, управляющих компаний при проведении конкурсных отборов на выбор подрядных организаций, осуществляющих ремонт многоквартирных домов.
Отсутствие законодательного регулирования деятельности, связанной с обеспечением транспортного обслуживания населения на федеральном уровне, явилось причиной увеличения обращений хозяйствующих субъектов на неправомерные действия органов местного самоуправления при проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок.
2. Управлением впервые выявлено нарушение части 3 статьи 11 Закона «О защите конкуренции» на рынке программного обеспечения после проведения анализа схемы взаимоотношений участников данного рынка: правообладателя программных продуктов - ЗАО «Лаборатория Касперского», его дистрибьюторов и авторизованных поставщиков.
Впервые признан факт заключения хозяйствующими субъектами ограничивающего конкуренцию соглашения, которое привело к поддержанию цены на аукционе. При этом в доказательственную базу по данному делу вошли материалы доследственной проверки ГУВД Челябинской области, признательные пояснения одного из участников аукциона, которому было предложено участвовать в сговоре, а также аудиозапись, фиксирующая факт сговора.
Рассмотрены дела по необоснованному снижению закупочных цен участниками рынка закупа и переработки молока; поддержанию цен на рынке розничной реализации сжиженного углеродного газа.
Продолжена практика рассмотрения дел в отношении банков и страховщиков о заключении антиконкурентных соглашений, когда ипотечный кредит предоставляется только при условии обязательного страхования жизни и риска утраты трудоспособности заемщика.
3.В условиях финансового кризиса хозяйствующие субъекты, занимающие доминирующее положение на товарном рынке, не пошли по пути соблюдения антимонопольного законодательства и продолжили практику навязывания невыгодных условия договоров при их заключении. Их действия, которые были квалифицированы как злоупотребление доминирующим положением, явились одним из способов получения дополнительной прибыли. К примеру, навязывание контрагенту невыгодных условий договора в виде не предусмотренных действующим законодательством мер ответственности - штрафов, неустоек - за несоблюдение условий договора, в большинстве случаев - за нарушение предусмотренного договором объема потребляемого ресурса, а также условий об обязательной полной или частичной предоплате оказываемых услуг; необоснованные отказы в увеличении объема поставки ресурсов по регулируемой цене (в сфере газоснабжения); оказание услуг по необоснованно высокой нерегулируемой цене либо с нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка ценообразования (то есть взимание платы за услугу без ее утверждения регулирующим органом).
Увеличилось количество возбужденных дел в отношении теплоснабжающих и водоснабжающих организаций по защите и восстановлению законных прав и интересов граждан. Сущность этих дел сводится к следующему. Большая часть жилого сектора г. Челябинска оборудована общедомовыми приборами учета тепловой энергии, однако ресурсоснабжающие организации отказались производить начисление собственникам многоквартирных домов посредством имеющихся приборов учета и начали в одностороннем порядке применять расчеты исходя из нормативов потребления. При этом теплоснабжающие организации, пользуясь собранными денежными средствами за оказанные услуги, в отдельных случаях отказывались производить перерасчет в конце отопительного сезона, ссылаясь на невозможность его проведения. Имели место случаи установления необоснованно высокой цены на услугу по опломбировке средств измерения (приборов учета холодной и горячей воды).
4. Пресекались факты недобросовестной конкуренции, в частности использования в рекламных материалах олимпийской символики без заключения соответствующего договора с Международным олимпийским комитетом или уполномоченными им организациями, реализации масла сливочного с использованием на упаковке словесного обозначения «Сулимское», сходного до степени смешения с товарным знаком «Сулимовское», регистрации юридического лица с аналогичным фирменным наименованием и последующем использовании его в своей деятельности (Шарлотка), осуществлении незаконной предпринимательской деятельности по сбору и транспортировке опасных отходов без соответствующей лицензии.
5. Челябинским УФАС России активно применялись к нарушителям оборотные штрафы. При этом к ответственности одновременно привлекались организации и виновные должностные лица.
Так в 2009 году по результатам рассмотрения дел по признакам нарушения антимонопольного законодательства возбуждено около 45 административных дел по оборотным штрафам (30 в 2008 году дел), вынесен ряд постановлений о наложении крупных оборотных штрафов, которые устояли в судах и уплачены в федеральный бюджет, кроме того были оплачены штрафы по постановлением 2008 года. К примеру, в бюджет перечислено: ОАО «Первый хлебокомбинат – 2,8 млн.руб., ОАО МРСК Урала - 1,2 млн.руб., ОАО «РЖД» - 375 тыс.руб. и 300 тыс.руб., ОАО «Челябэнергосбыт» - 500 тыс.руб., ОАО «ВСК» - 870 тыс.руб., ООО «РосгосстрахУрал» - 373 тыс.руб., ОАО «Кемма» - 150 тыс.руб., ООО «Спецтрансгарант» - 150 тыс.руб., 25 января 2010 года апелляционная инстанция суда подтвердила законность постановления о наложении оборотного штрафа на ООО «ЛУКОЙЛ-Уралнефтепродукт» в размере более 18 млн.руб. за согласованные действия на рынке нефтепродуктов.
В 2010 году перед антимонопольными органами стоит ряд задач по усилению контроля за соблюдением антимонопольного и рекламного законодательства и законодательства о размещении заказов. О многих из них мы уже сегодня говорили.
Кроме того, в конце 2009 года приняты ряд изменений и дополнений в нормативные правовые акты, приняты новые, контроль за соблюдением которых осуществляет антимонопольный орган. Например, приняты изменения в Закон о рекламе, касающиеся телерекламы и предупреждения монополизации рынка рекламных телевизионных услуг; изменения в ряд статей КоАП РФ, вводящих дополнительную административную ответственность за нарушения рекламного законодательства. В связи с чем, антимонопольным органам предстоит изучить рынки телевизионной рекламы и начать применять новые нормы.
В конце года вышли изменения в Закон «О лекарственных средствах», в соответствии с которым вводится государственное регулирование ценообразования на жизненно важные лекарства, в связи с чем, антимонопольный орган будет осуществлять наряду с другими органами власти контроль в этой сфере за аптечными организациями, занимающими доминирующее положение, в целях выявления, пресечения и предупреждения нарушений антимонопольного законодательства.
В конце года принят Закон «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», где есть глава, устанавливающая антимонопольные правила для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность и поставщиков, а также ограничения в части права приобретения, аренды хозсубъектами, осуществляющими розничную торговлю посредством торговой сети ( т.е. установлен порог доминирования в 25% на рынке организации розничной торговли посредством организации торговой сети) и антимонопольные требования к органам власти в области регулирования торговой деятельности. Контроль за исполнением Закона в этой части возложен на антимонопольный орган. Челябинскому УФАС России предстоит изучить рынок розничной торговли по крупнейшим муниципальным образованиям области, выявить торговые сети, занимающие доминирующее положение (долю более 25%) и начать применять новый закон. Однако сначала Правительству РФ необходимо утвердить методику расчета доли торговых сетей.
В августе 2009 года внесены поправки в ст.14.9 КоАП РФ, вводящие административную ответственность в виде штрафа и дисквалификации для должностных лиц органов власти за принятие актов и совершение действий, ограничивающих конкуренцию. В связи с чем, Челябинскому УФАС России предстоит применять эту норму и наказывать чиновников, нарушающих условия конкуренции.
С 1 января 2010 года вступили в силу поправки в Закон о размещении заказов, обязывающие проводить электронные аукционы при закупке товаров, работ, услуг для федеральных государственных нужд, а затем и других уровней закупок, в связи с чем, предстоит научиться не только проводить электронные аукционы, но и контролировать их. Рассмотрением жалоб на действия электронных площадок будет заниматься ЦА ФАС России. Мы ожидаем снижение количества жалоб на действия заказчиков и конкурсных, аукционных и котировочных(единых )комиссий по размещению заказа.
В конце года приняты поправки в ст.178 УК РФ, вводящие уголовную ответственность должностных лиц за нарушения антимонопольного законодательства, в частности за антиконкурентные соглашения, согласованные действия и неоднократное злоупотребление доминирующим положением. В связи чем, Челябинскому УФАС России предстоит с правоохранительными органами выработать механизм взаимодействия в целях выявления уголовно наказуемых деяний и привлечения должностных лиц к уголовной ответственности. Предстоит большая работа по сбору доказательств наличия дохода в крупном размере или ущерба в крупном размере, т.е. тех признаков от которых зависит будет ли наступать уголовная ответственность и подлежат ли материалы дела о нарушении антимонопольного законодательства передаче в правоохранительные органы для возбуждения уголовного дела.
По всей России, в том числе и Челябинской области активно идет работа Министерства экономического развития Челябинской области совместно с Челябинским УФАС России и другими заинтересованными структурами по разработке программы по развитию конкуренции на территории Челябинской области, после принятия которой необходимо будет проводить в жизнь заложенные в ней мероприятия.
С 1 января 2010 года вступил в силу ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», вступило в силу, принятое 24 ноября 1009 года постановление Правительства РФ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти», утверждено соответствующее Положение об информационной политике ФАС России и ее территориальных органов, которые закрепляют обязанность информированию общественности, в связи с чем предстоит усилить работу не только по адвокатированию конкуренции в целом, но и по наполнению сайта Челябинского УФАС России различными материалами о деятельности антимонопольного органа: годовой отчет о деятельности, аналитические отчеты по анализу рынков, решения антимонопольного органа и судов по обжалуемым решениям и постановлениям.